深化国家监察体制是以习同志为核心的作出的事关全局的重大体制,是强化党和国家监督的重大决策部署。的目标是,整合反资源力量,加强党对反工作的集中统一领导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制,实现对所有行使公的人员监察全覆盖。深化国家监察体制是组织创新、制度创新,必须打破体制机制障碍,建立崭新的国家监察机构。制定监察法是深化国家监察体制的内在要求和重要环节。对国家监察立法工作高度重视,习总在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对此提出明确要求。中央局、中央局常务委员会和中央全面深化领导小组多次专题研究深化国家监察体制、国家监察相关立法问题,确定了制定监察法的指导思想、基本原则和主要内容,明确了国家监察立法工作的方向和时间表、线图。党的十九大明确提出:“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施。”监察法是反国家立法,是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。制定监察法,贯彻落实关于深化国家监察体制决策部署,使党的主张通过程序成为国家意志,对于创新和完善国家监察制度,实现立法与相衔接,以思维和方式开展反工作,意义重大、影响深远。
(二)制定监察法是和加强党对反工作的领导,构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必然要求
中国领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色的最大优势。我们推进各领域,都是为了完善和发展中国特色,巩固党的执政基础、提高党的执政能力。以零态度惩治是中国鲜明的立场,是党心所向,必须始终在统一领导下推进。当前反斗争形势依然严峻复杂,与党风廉政建设和反斗争的要求相比,我国的监察体制机制存在着明显不适应问题。一是监察范围过窄。国家监察体制之前,监督已经实现全覆盖,而依照行政监察法的,行政监察对象主要是行政机关及其工作人员,还没有做到对所有行使公的人员全覆盖。在我国,党管干部是党的领导的重要原则。作为执政党,我们党不仅管干部的培养、提拔、使用,还必须对干部进行教育、管理、监督,必须对违纪违法的干部作出处理,对干部和其他人员的行为进行查处。二是反力量分散。国家监察体制之前,党的机关依照党规对的违纪行为进行审查,行政监察机关依照行政监察法对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察,检察机关依照刑事诉讼法对国家工作人员职务犯为进行查处,反职能既分别行使,又交叉重叠,没有形成合力。同时,检察机关对职务犯罪案件既行使侦查权,又行使、起诉等,缺乏有效监督机制。深化国家监察体制,组建党统一领导的反工作机构即监察委员会,就是将行政监察部门、预防机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来,把反资源集中起来,把执纪和执法贯通起来,攥指成拳,形成合力。三是体现专责和集中统一不够。制定监察法,明确监察委员会的性质、地位,明确“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”,从而与关于“党的各级委员会是监督专责机关”相呼应,通过国家立法把党对反工作集中统一领导的体制机制固定下来,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把制度优势为治理效能。
(三)制定监察法是总结党的以来反实践经验,为新形势下反斗争提供坚强保障的现实需要
党的以来,以习同志为核心的反无禁区、全覆盖、零,以雷霆万钧之势,坚定不移“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”,不敢腐的目标初步实现,不能腐的越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑。在深入开展反斗争的同时,深化国家监察体制试点工作积极推进。根据决策部署,2016年12月,十二届全国常委会第二十五次会议通过《常务委员会关于在市、山西省、浙江省开展国家监察体制试点工作的决定》,经过一年多的实践,国家监察体制在实践中迈出了步伐,积累了可复制可推广的经验。根据党的十九大,在认真总结三省市试点工作经验的基础上,2017年11月,十二届全国常委会第三十次会议通过《常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制试点工作的决定》,国家监察体制试点工作在全国有序推开,目前,省、市、县监察委员会已经全部组建成立。通过国家立法赋予监察委员会必要的权限和措施,将行政监察法已有和实践在使用、行之有效的措施确定下来,明确监察机关可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、、、勘验检查、鉴定、留置等措施开展调查。尤其是用留置取代“两规”措施,并严格的程序,有利于解决长期困扰我们的难题,彰显全面依国的决心和自信。的深化要求保障,的实现离不开推动。通过制定监察法,把党的以来在推进党风廉政建设和反斗争中形成的新新举措新经验以法律形式固定下来,巩固国家监察体制,保障反工作在轨道上行稳致远。
必须受到制约和监督。在我国,党的机关、机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关等,都在统一领导下行使公,为人民用权,对人民负责,受人民监督。在我国监督体系中,监督和国家监察发挥着十分重要的作用。监督是对全体尤其是对干部实行的监督,国家监察是对所有行使公的人员实行的监督。我国80%的公务员和超过95%的领导干部是员,这就决定了监督和国家监察具有高度的内在一致性,也决定了实行监督和国家监察相统一的必然性。这种把二者有机统一起来的监督制度具有鲜明的中国特色。党的以来,全面从严治党,在加大反力度的同时,完善党规,实现依规治党,取得历史性成就。完善我国监督体系,既要加强监督,又要加强国家监察。深化国家监察体制,成立监察委员会,并与党的机关合署办公,代表党和国家行使监督权和监察权,履行纪检、监察两项职责,加强对所有行使公的人员的监督,从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的监督格局,形成发现问题、纠正偏差、惩治的有效机制,为实现党和国家长治久安走出了一条中国特色监察道。同时要看到,这次监察体制确立的监察制度,也体现了中华民族传统制度文化,是对中国历史上监察制度的一种借鉴,是对当今制约形式的一个新探索。制定监察法,就是通过立法方式依规治党与依国、监督与国家监察有机统一,将监督同监督、监督、司法监督、群众监督、监督贯通起来,不断提高党和国家的监督效能。
(五)制定监察法是加强实施,丰富和发展人民代表大会制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措
是国家的根本法,是安邦的总章程,是党和人志的集中体现。在总体保持我国连续性、稳定性、权威性的基础上,十三届全国一次会议对作出部分修改,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新上升为,实现了的与时俱进。这次修改的重要内容之一,是增加有关监察委员会的各项,对国家机构作出了重要调整和完善。通过完备的法律确立的制度得到落实,是实施的重要途径。在本次人民代表大会上,先通过修正案,然后再审议监察法草案,及时将修改所确立的监察制度进一步具体化,是我们党依宪执政、依宪的生动实践和鲜明写照。人民代表大会制度是我国的根本制度,是党的领导、人民当家作主、依国有机统一的根本制度安排。人民行使国家的机关是和地方各级人民代表大会。监察法草案根据修正案将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系,明确监察委员会由同级产生,对它负责,受它监督,拓宽了人民监督的途径,提高了化、规范化、化水平,丰富和发展了人民代表大会制度的内涵,推动了人民代表大会制度与时俱进,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。
按照部署要求,监察法立法工作由中央委员会牵头抓总,在最初研究深化国家监察体制方案的时候即着手考虑将行政监察法修改为国家监察法问题。中央纪委与全国常委会、中央部、会、中央深化领导小组办公室、中央机构编制办公室等有关方面进行了多次沟通。全国常委会党组贯彻落实关于深化国家监察体制的决策部署,高度重视监察法立法工作。十二届全国常委会将监察法起草和审议工作作为最重要的立法工作之一。2016年10月,党的十八届六中全会闭幕后,中央纪委机关会同全国常委会法制工作委员会即共同组成国家监察立法工作专班。在前期工作基础上,工作专班进一步开展调研和起草工作,吸收试点地区的实践经验,听取专家学者的意见,经反复修改完善,形成了监察法草案。
2017年6月15日,习总主持中央局常委会会议,审议并原则同意全国常委会党组关于监察法草案几个主要问题的请示。2017年6月下旬,十二届全国常委会第二十八次会议对监察法草案进行了初次审议。初次审议后,根据同意的相关工作安排,全国常委会法制工作委员会将草案送23个中央以及31个省、自治区、直辖市常委会征求意见;召开专家会,听取了、行和刑事诉讼法方面专家学者的意见。2017年11月7日至12月6日,监察法草案在中国网全文公开,征求社会意见。党的十九大后,根据党的十九大和全国常委会组员的审议意见以及代表、政协委员等各方面意见,对草案作了修改完善。2017年12月,十二届全国常委会第三十一次会议对监察法草案进行再次审议,认为草案贯彻落实以习同志为核心的关于深化国家监察体制的重大决策部署,充分吸收了常委会组员的审议意见和各方面意见,已经比较成熟,决定将监察法草案提请审议。
2018年1月18日至19日,党的十九届二中全会审议通过了《中央关于修改部分内容的》。1月29日至30日,十二届全国常委会第三十二次会议决定将《中华人民国修正案(草案)》提请十三届全国一次会议审议。监察法草案根据修改作了进一步修改。2018年1月31日,全国常委会办公厅将监察法草案发送十三届全国代表。代表们对草案进行了认真研读讨论,总体赞成草案,同时提出了一些修改意见。全国法律委员会召开会议,对草案进行了审议,根据全国常委会组员和代表们提出的意见作了修改,并将修改情况向全国常委会委员长会议作了汇报。2018年2月8日,习总主持召开中央局常委会会议,听取了全国常委会党组的汇报,原则同意《关于〈中华人民国监察法(草案)〉有关问题的请示》并作出重要。根据,对草案作了进一步完善。在上述工作基础上,形成了提请本次大会审议的《中华人民国监察法(草案)》。
制定监察法的指导思想是,高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十九大,以马克思列宁主义、思想、理论、“”重要思想、科学发展观、习新时代中国特色社会主义思想为指导,党的领导、人民当家作主、依国有机统一,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,加强党对反工作的集中统一领导,实现对所有行使公的人员监察全覆盖,使依规治党与依国、监督与国家监察有机统一,推进国家治理体系和治理能力现代化。
按照上述指导思想,监察法立法工作遵循以下思和原则:一是正确方向。严格遵循确定的指导思想、基本原则和要求,把和加强党对反工作的集中统一领导作为根本原则贯穿立法全过程和各方面。二是与修改保持一致。是国家各种制度和法律法规的总依据。监察法草案相关内容及表述均与本次修改关于监察委员会的各项相衔接、相统一。三是问题导向。着力解决我国监察体制机制中存在的突出问题。四是科学立法、立法、依法立法。贯彻落实决策部署,充分吸收各方面意见,认真回应社会关切,严格依法按程序办事,使草案内容科学合理、协调衔接,制定一部高质量的监察法。
监察法草案分为9章,包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则,共69条。主要内容是:
为和加强党对反工作的集中统一领导,草案:中国对国家监察工作的领导,以马克思列宁主义、思想、理论、“”重要思想、科学发展观、习新时代中国特色社会主义思想为指导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制(草案第二条)。
关于监察工作的原则。草案:监察委员会依照法律行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的;监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约;监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助(草案第四条)。国家监察工作严格遵照和法律,以事实为根据,以法律为准绳,在适用法律上一律平等;权责对等,从严监督;与教育相结合,宽严相济(草案第五条)。
关于监察工作的方针。草案:国家监察工作标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治;深化、健全,有效制约和监督;加强教育,中华优秀传统文化,构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制(草案第六条)。
关于监察委员会的产生。根据本次大会通过的修正案,草案:国家监察委员会由产生,负责全国监察工作;国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由选举,副主任、委员由国家监察委员会主任提请常务委员会任免;国家监察委员会主任每届任期同每届任期相同,连续任职不得超过两届(草案第八条第一款至第三款)。地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生,负责本行政区域内的监察工作;地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由本级人民代表大会选举,副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免;地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同(草案第九条第一款至第三款)。
关于监察委员会的职责。草案,监察委员会依照法律履行监督、调查、处置职责:一是对人员开展廉政教育,对其依法履职、用权、廉洁从政从业以及操守情况进行监督检查;二是对涉嫌贪污贿赂、职权、玩忽职守、寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;三是对违法的人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察(草案第十一条)。
按照深化国家监察体制关于实现对所有行使公的人员监察全覆盖的要求,草案,监察机关对下列人员和有关人员进行监察:一是中国机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民、监察委员会、、人民检察院、中国人民协商会议各级委员会机关、党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民国公务员法》管理的人员;二是法律、法规授权或者受依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;三是国有企业管理人员;四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;五是基层群众性自治组织中从事管理的人员;六是其他依法履行的人员(草案第十五条)。
为监察机关有效履行监察职能,草案赋予监察机关必要的权限。一是监察机关在调查职务违法和职务犯罪时,可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、、调取、查封、、勘验检查、鉴定等措施(草案第十九条至第二十一条、第二十至第二十七条)。二是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及,仍有重要问题需要进一步调查,并有涉及案情重大、复杂,可能逃跑、,可能串供或者伪造、隐匿、等情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所;留置场所的设置和管理依照国家有关执行(草案第二十二条第一款、第三款)。三是监察机关需要采取技术调查、、出境措施的,经过严格的批准手续,按照交有关机关执行(草案第二十八条至第三十条)。
为监察机关正确行使,草案在监察程序一章中,对监督、调查、处置工作程序作出严格,包括:报案或者举报的处理;问题线索的管理和处置;决定立案调查;、查封、等程序;要求对讯问和重要取证工作全程录音;严格涉案财物处理等(草案第三十五条至第四十二条、第四十六条)。
关于留置措施的程序。为了严格规范留置的程序,被调查人的权益,草案:设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准;省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案;留置时间不得超过三个月,特殊情况下经上一级监察机关批准可延长一次,延长时间不得超过三个月;监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除。采取留置措施后,除有碍调查的,应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属。同时,应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务(草案第四十第一款、第二款,第四十四条第一款、第二款)。
一是接受监督。草案:监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督;各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告,组织执法检查;人民代表大会代表或者常务委员会组员在本级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,可以依照法律的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询(草案第五十)。
二是强化监督。草案与党的机关监督执纪工作规则相衔接,将实践中行之有效的做法上升为法律规范。草案了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案,监察人员的回避,脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业等制度。同时了对监察机关及其工作人员不当行为的和责任追究制度(草案第五十七条至第六十一条)。草案还明确:监察机关应当依法公开监察工作信息,接受监督、社会监督、监督(草案第五十四条)。
三是明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的机制。草案:对监察机关移送的案件,人民检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查;对于有刑事诉讼法的不起诉的情形的,经上一级人民检察院批准,依法作出不起诉的决定(草案第四十七条第二款、第三款);监察机关在收集、固定、审查、运用时,应当与刑事审判关于的要求和标准相一致(草案第三十第二款)。
四是明确监察机关及其工作人员的法律责任。草案第八章法律责任中:监察机关及其工作人员有违反发生办案安全事故或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当等9种行为之一的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理(草案第六十五条)。草案还:监察机关及其工作人员行使职权,、法人和其他组织的权益,造成损害的,依法给予国家赔偿(草案第六十七条)。
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